민간 도심 복합 개발, 왜 막히나

현재 서울시가 민간 도심복합개발사업에 대한 명확한 방향성과 운영 규정을 제시하지 않아 사업 추진이 어려움을 겪고 있습니다. 전영진 대표는 “서울시가 뭔가의 방향성을 제시해 주는 운영 규정을 만들어 줘야 이제 나갈 수가 있는 건데 이제 그걸 안 해 주고 있으니까”라고 밝히며, 서울시의 불명확한 태도가 사업 진행을 가로막고 있다고 지적했습니다.

업계 관계자들은 서울시 담당자와의 소통 과정에서 근거 없는 사업 지연 사유가 발생한다고 말합니다. 전영진 대표는 서울시가 민간 도심복합사업을 막는 데에 “정치적인 색깔이 좀 느낌이 드는 거죠”라며 정치적 요인이 작용하고 있을 가능성을 언급했습니다. 그는 이 문제가 왜 발생하는지에 대한 논의가 필요하다고 덧붙였습니다.

전영진 대표는 정치인들을 5년 단기 임기직인 “흘러가는 단기 알바생들”에 비유하며, 이들의 임기가 도시 개발의 장기적인 시각과 상충될 수 있다고 지적했습니다. 반면 업계 종사자들은 특정 정치 조직을 선호할 수 없는 구조에 놓여 있으며, 이 간극이 도시 개발 사업에 복합적인 영향을 미친다고 설명했습니다. 그는 “정치인들이 5년 단기잖아요. 연구직이 아니잖아요”라며 장기적인 관점의 부재를 꼬집었습니다.

과거 10년, 20년, 30년 전의 도시 개발 역사가 현재 세대의 삶과 정책 방향에 큰 영향을 미치고 있다는 분석이 나왔습니다. 전영진 대표는 “이 우리가 이제 역사를 뭐 요즘 오디세에 뜨고 있더라고. 이게 뭐 3,년 전에 뭐 역사인지 신한인지 모르겠지만 역사 신화 섞겠지만 뭐 그런 얘기들이 지금까지도 우리 세대에 영향을 주잖아요”라고 말하며, 고대 역사처럼 과거의 도시 개발 정책이 현재까지도 영향을 미치고 있음을 강조했습니다. 그는 과거 사례를 비교하고 분석함으로써 현재의 도시 정책을 더 깊이 이해할 수 있다고 덧붙였습니다.

서울시 도시 개발 정책의 변천사는 1996년 조순 시장 재임 시기부터 분석될 필요가 있습니다. 전영진 대표는 자신이 96년에 사회생활을 시작하면서 당시 조순 시장 체제 아래에서 정책의 흐름을 지켜봤다고 회고했습니다. 이후 고건 시장 등을 거치면서 도시 개발 정책이 변화해왔으며, 현재 오세훈 시장의 민간도심복합사업 기조를 이해하기 위해서는 이 같은 역사적 흐름을 파악하는 것이 중요하다고 언급했습니다.

서울시 도시 개발 역사를 이해하는 데 있어 손종목 서울시립대 교수가 쓴 '서울시 도시계획 이야기' 4권이 중요한 참고 자료로 언급되었습니다. 전영진 대표는 이 책이 서울시 도시 개발의 흐름과 중요한 사건들을 이해하는 데 큰 도움을 준다고 말했습니다.

1996년 이전에는 재개발 사업이 시공사와 조합, 주민들이 힘을 합쳐 진행하는 합동 재개발 방식이었습니다. 이는 공동사업자 방식과 유사하게 시공사가 일정 부분 위험을 부담하고 수익을 공유하는 형태였습니다. 하지만 97년 이후부터는 조합원들의 권한이 강화되고 시공사의 역할이 변화하면서 지분제와 도급제 등 새로운 방식으로 전환되었습니다. 전영진 대표는 “96년도에는 재개발이 우리가 알고 있는 그 이전 저때 이전에는 재개발이 이제 합동 재개발이라 그래 가지고 시공사랑 조합 주민들과 힘을 합해서 하는 공동사업자 방식이 비슷한 합동 재발 방식이었었어요”라고 설명했습니다.

재개발 및 재건축 사업에서 시공 방식은 크게 지분제와 도급제로 나뉩니다. 지분제 방식은 시공사가 시공비 보장뿐만 아니라 분양 수익에 대한 보장을 받고, 만약 사업이 잘못되었을 경우 조합원들에게 일정 수준의 손실을 보전해 주는 대신 추가 수익을 가져가는 구조입니다. 반면 도급제 방식은 시공사가 단순히 시공만 맡고, 사업의 성과와 책임은 전적으로 조합이 부담하는 방식입니다. 전영진 대표는 “나는 모르겠고 그냥 시공만 할게 이게 도급제 방식이에요”라고 설명하며 두 방식의 차이를 강조했습니다.

재개발 사업 과정에서 발생하는 또 다른 문제는 사업 수익이 원조합원에게 귀속될 것인지, 아니면 승계 조합원에게 귀속될 것인지에 대한 갈등입니다. 승계 조합원에게 수익이 돌아갈 경우, 이는 투기 세력에게 이득이 돌아간다는 논란으로 이어질 수 있습니다. 전영진 대표는 “여기에도 또 뭐가 생기냐면 이제 원조합원이 가져가느냐 이 돈을 승계 조합원이 가져가느냐의 문제가 생기는 거예요. 승계 조합원이 가져간다는 뜻은 뭐예요? 이거는 투기 세력을 가져간다는 거잖아”라고 설명하며, 이러한 문제가 결국 공공 개입의 시발점이 될 수 있다고 지적했습니다.

수익성이 낮고 이해관계가 복잡해 민간 시공사가 참여를 기피하는 지역에는 공공 개입이 필요하다는 주장이 제기되었습니다. 이러한 곳에 적용되는 것이 바로 주거환경개선사업입니다. 전영진 대표는 “돈도 안 돼서 시공사도 뭘 해 먹을게 없어. 들어오지들 않아. 그리고 거기는 막 이해관계가 복잡해. 이런 데는 어떻게 할 것이냐?”라고 질문하며, 이처럼 열악한 지역과 상대적으로 양호한 지역을 구분하여 차등적인 공공 개입 전략을 운용해야 한다고 강조했습니다. 그는 민간 사업자들이 들어오지 않는 곳에서 공공이 나서서 주거 환경을 개선하는 것이 중요하다고 설명했습니다.

노무현 정부의 지역균형발전법이 지방 중심의 발전을 강조하자, 이명박 서울시장은 이에 대항하여 서울시에 뉴타운 조례를 적용하는 역발상을 추진했습니다. 전영진 대표는 “지역 균형 발전법을 야 그거는 뭐 노무현 대통령께서 그렇게 얘기했더라도 뭐 내가 이거 서울시에 적용시키지 말라는 법 있어라고 해서 지역 균형 발전법 가지고 뉴타운 조례를 만든 거예요”라고 설명했습니다. 뉴타운 사업이 성공을 거두자, 2005년 열린우리당은 특별법을 통해 이에 대응하려는 움직임을 보였습니다. 이러한 일련의 과정은 지방 분권 정책과 서울시 개발 정책 간의 긴장 관계를 잘 보여줍니다.

오세훈 서울시장 1.0은 기존의 뉴타운과 재정비촉진사업 방식을 모두 포기하고, 한강 르네상스 개발 기획을 발표했습니다. 당시 법령도 없는 상태에서 오세훈 시장은 선유도 공원에서 차트를 넘겨가며 독자적으로 개발 계획을 발표했습니다. 이 계획은 전략정비구역, 유도정비구역 등으로 서울시를 구분하여 개발 방향을 제시했습니다. 전영진 대표는 “오세훈 서울시장의 1.0은 뭘 선택했냐? 둘 다 포기. 그리고 뭘 했냐면 르네상스 개발 계획을 발표를 한 거예요. 법령도 없고 아무것도 없어. 그냥 혼자서 르네상스 개발 기획을 발표하고 선유도 공원에서 차트를 넘겨 가면서 발표를 한 거죠”라고 당시 상황을 전했습니다.

박원순 서울시장은 뉴타운 등 기존 재개발 구역을 전면 해제하고, 주거환경 개선 사업을 적극 지원했습니다. 이 사업은 '두꺼비 하우징'이라는 브랜드로 추진되었으며, 주로 벽화 그리기 등 환경 개선 위주의 도시재생사업에 초점을 맞췄습니다. 도시재생법을 기반으로 진행된 이 정책은 물리적 개발보다는 지역 공동체 활성화와 주거 환경 개선에 방점을 두었습니다. 전영진 대표는 “박원순 서울시장은 재밌게도 재개발은 싹 다 해제. 그다음에 주거환경 사업은 지원, 그게 이제 두꺼비 하우징이 브랜드화된 거예요”라고 설명했습니다.

박원순 서울시장 재임 기간 동안 강북 지역 개발은 상대적으로 방치된 반면, 강남 지역의 재건축 사업은 대폭 지원되었습니다. 역사적으로 볼 때, 우리가 알고 있는 강남의 주요 인허가 중 상당수가 오세훈 시장 때가 아닌 박원순 시장 때 진행되었습니다. 예를 들어, 헬리오시티는 2종 주거지역에서 3종으로 용도 상향되는 등의 혜택을 받으며 사업이 추진되었습니다. 전영진 대표는 “박원순 서울시장 때 그렇게 해서 강북은 방치시켰고 대신에 강남을 엄청 밀어줬어요. 역사적이게도 우리가 지금 알고 있는 강남의 인허가들이 오세훈 서울시장 때가 아니고 박원순 서울시장 때 인허가를 많이 받았어요”라고 언급했습니다.

초기 공공주도 정비사업은 '공공 지원'으로 명칭이 변경되었고, 공공 패스트트랙 제도는 '신속통합기획'으로 브랜딩되어 정착되었습니다. 이 과정은 공공 주도 방식이 초기 히트를 친 이후 제도로서 자리 잡는 단계를 거쳤습니다. 전영진 대표는 “공공주도 이제 신속하게 가는 거를 공공 주도를 공공 지원으로 살짝 바꾸고 그다음에 요거를 브랜드하는 이제 신속 통합 기획으로 바꾼 거죠”라고 설명하며, 이름 변경을 통해 제도에 대한 인식을 전환하려는 시도가 있었음을 시사했습니다.

신속통합기획(신통)이나 모아타운 지정 후에도 사업성 부족으로 인해 사업 속도가 더딘 문제가 발생했습니다. 이를 해결하기 위해 서울시는 역세권 지역에 용적률 1.3배 상향 등의 혜택을 제공하여 사업성 개선을 유도하고 있습니다. 전영진 대표는 “사업성이 없어. 그러니까 아 그래 그러면 조례 용적률에서 법상한 용적률 좀 이게 뭐 1.3배를 올려주고 올려 줄게”라고 설명하며, 역세권이라는 지리적 이점을 활용해 용적률 체계를 유연화하려는 시도라고 덧붙였습니다. 이 정책은 열악한 사업 여건을 극복하고 개발을 촉진하기 위한 방안으로 추진되고 있습니다.

민간 도심복합사업은 윤석열 대통령 시절, 여야 간의 법안 거래를 통해 논의가 시작되었습니다. 윤석열 정부는 공공 도심복합사업을 민간 영역으로 돌리는 방안을 제안했고, 민주당은 여러 법령 딜을 통해 이 제안을 받아들이게 되었습니다. 결국 민주당의 발의로 민간 도심복합법이 통과되었습니다. 전영진 대표는 “윤석열 대통령 시절이죠. 요즘에 민주당하고 국힘하고 계속 법령 가지고 딜을 많이 해요... 공공 도심복합을 민간 영역으로 돌리자라고 하는 윤성열 대통령 쪽에서의 제안이 있었고 그거를 여러 법령의 딜을 통해서 이제 열린 지금 민주당이 받아들이게 되는 거죠”라고 설명했습니다.

서울시가 민간 도심복합사업 관련 조례안을 만들지 않자, 서울시 의회가 자체적으로 입법안을 만들어 조례를 제정하려는 시도가 있었습니다. 전영진 대표는 “서울시 의회가 그냥 자체적으로 입법안을 만든 거예요. 서울시 조례안을... 안 만들어 주니까 서울시 의회가 그냥 냅다 만들어 버린 거예요”라고 당시 상황을 전했습니다. 이후 서울시와 의회가 협의를 통해 절충안을 마련하고 이를 통과시켰지만, 이는 서울 내 사업 추진의 불가피성과 행정적 지연이 반복되는 모습을 보여주는 사례로 평가됩니다.